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地方政府信用评级制度亟待建立
日期:2019-09-28 来源: 浏览次数:
近期,财政部陆续发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,标志着地方政府债务管理开始走向规范化的道路。 

    回顾此前中央政府对地方债务问题的处理思路,大致经历了控制与化解两个阶段。 

    2009年,国务院同意地方政府在批准的额度内发行债券,但由财政部代理发行和代办还本付息;2011年,国务院批准上海、浙江、广东、深圳试点在批准的额度内自行发行债券,但由财政部代办还本付息;2014年,国务院批准上海、浙江、广东、北京等10省市可以试点地方政府债券自发自偿,而不再由财政部代偿。这些规定可以认为是中央政府对地方债在规模上的控制,其目的则是风险控制和降低地方政府发债成本,毕竟财政部的介入意味着债券信用升级为国家信用。 

    对地方债的化解始于2014年10月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,其核心要点在于对债务属性的明确,也就是对地方政府和作为融资平台的企业在偿债责任上的明确;与此相配合,财政部很快又发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。今年3月13日,财政部启动存量债务置换计划,向地方政府提供1万亿置换债券额度,用于置换经审计确定、截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还的部分。 

    随着债务置换计划的实施,地方债到期未能偿付的风险基本消弭,刚性兑付再一次得到确保。但地方债管理要真正走向规范化,还有许多技术问题有待解决,其中最为突出的就是地方政府的信用评级问题。信用评级是债券定价的基础,直接关乎发行方的融资成本。比如,在财政部代发代偿的模式下,地方债发行利率与国债利率大致相当,这对地方政府而言就是一种很大的减负。但由于信用评级不明确,东部发达地区和西部欠发达地区的政府信用评级一样,地方政府信用和国家信用评级一样,甚至还出现地方债利率低于国债利率的情形,这在理论上显然是不通的,也完全不能反映“市场在资源配置中起决定性作用”的要求。 

    正是鉴于信用评级的关键作用,新发布的两个“暂行办法”都明确要求:“各地按照有关规定开展一般(专项)债券信用评级,择优选择信用评级机构,与信用评级机构签署信用评级协议,明确双方权利和义务”;“信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作,遵守信用评级规定与业务规范,及时发布信用评级报告”。这两条规定虽然语意清晰,但要真正实现却非易事,其困难既来自地方政府的公信力和信息透明度,也来自信用评级机构的角色定位与理论准备。 

    于地方政府而言,其是否具有足够的公信力仍然存疑,毕竟人们在日常行政事务中已经领略了不少地方政府言而无信的行为;还有,目前地方政府一届任期为5年,从许多官员的公开履历来看往往不到一个任期就出现调动,而债券期限则有1年、3年、5年、7年和10年,“后任不认前任账”的问题能否在新的行政框架下得到有效解决,也还需要观察。事实上,这也是当前中央政府积极推行的公私合营(PPP)面临的一大困扰。此外,对地方政府进行信用评级,需要大量基础数据和公开信息,目前地方政府在财政预算、预算外收支、资产负债等方面的信息,或者不透明,或者不全面,要真正实现客观评价还有相当大的难度。 

    于信用评级机构而言,对地方政府开展独立、公正评价更是不易。由于信息敏感性问题,对地方政府的信用评级不太可能交给国外评级机构,当然也不应该交给那些甚至能够操纵国际金融市场的国际知名评级机构。但是,怎么保证国内信用评级机构不受地方政府影响和干预?特别是,信用评级机构还是地方政府“择优选择”的结果。2011年,美国国家主权信用评级被标准普尔公司从顶级的AAA级下调至AA+级,这种事情在信用评级领域是否具有普遍性?别说对地方政府这类特殊的评价主体,即便是对没有行政权力的企业的评级,对国内评级机构的怀疑之声也是时有听闻。此外,在社会主义市场经济体制框架下,对地方政府信用评级的理论基础是什么,可能也还需要创新。 

    对于上述难题,如果不能够合理解决,对金融市场反而会产生挤出效应。试想,在地方融资平台时期,虽然地方债利率远高于国债利率,地方政府仍然不惧高价,从而占用大量金融资源,也在一定程度上推高了市场化主体的融资成本。在一带一路、长江经济带和京津冀协同发展的新战略指引下,在地方债被规范化和融资成本进一步降低之后,怎么合理规范地方政府的投资行为并在严格意义上体现“市场化”精神?显然,国内信用评级机构被寄予更高的希望。有人建议,“由财政部委托评级机构进行评级,避免利益上的牵扯”,但怎么保证受委托的评级机构不被公关呢?或许,声誉和监督才是最重要的,当国内信用评级机构懂得爱惜羽毛,当各类新闻媒体能够公开监督,信用评级结果的可信度就能得到保证。是不是可以认为,信用评级机构的春天来了。 
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